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政治与法律
论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”
发布时间:2020-01-21    信息来源:未知    浏览次数:

  :我国《宪法》第3条第4款中的“主动性”和“积极性”是调整中央与地方关系的基本原则,但对其规范内涵的关注和研究非常不够。从历史发展、规范现状、制度实践和改革趋势的综合考察可知,“积极性”的静态内涵既包括事权划分的明确性和规范性,也包括作为隐藏要件的与事权范围相匹配的财政资源的匹配程度,其动态内涵则体现为针对事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。比较而言,“主动性”更易被忽视,其内涵既在于将“不待外力推动而行动”的一般释义还原至宪法规范的语境,也能从其与积极性的对比中彰显,还能从我国五部宪法(文件)对央地关系原则体系结构的不同安排中把握。目前的地方试点、隐性对抗策略、地方联合体和地方责任弱化等都可视作主动性的实践,基于“中央统一领导”的前提,并非所有地方主动性实践都能为《宪法》第3条第4款所认可。

  标题注释:本文系2017年度国家法治与法学理论研究项目“《立法法》修改后设区的市级立法权实施的理论与实践问题研究”(项目编号:17SFB3011)的阶段性成果,同时受北京市优秀人才培养资助计划青年骨干个人项目“北京城市治理法治化问题研究”和国家民委中青年英才支持计划“宪法视野下的新时代民族法制发展与改善研究”资助。

  我国《宪法》第3条第4款将“主动性”和“积极性”明确定性为我国处理中央与地方关系基本原则的实质要素,①但学界却鲜有著述深入探讨该宪法表述的规范内涵,这就直接影响和削弱了该款在中央与地方关系调整实践中的规范价值。

  我国《宪法》第3条第4款的“积极性”在规范层面究竟所指为何?直接聚焦该问题的研究并不多见,而有限的成果又莫衷一是。如有学者认为,该款的“积极性”不能仅理解为是推动经济发展和提高效率的积极性,还应包括推动社会发展和实现公平正义的积极性;②另有学者提出促进社会经济发展、稳定社会政治秩序和发展文化教育事业的三元结构;③还有学者认为地方积极性、自主性和创造性就是“允许并鼓励地方政府自主创新、先行先试,允许地方做中央或国家法律法规不禁止做的事情,中央(领导人及部门负责人)深入实际,调查研究,总结经验,并向全国推广。同时允许地方犯错误,宽容创新失败,及时帮助总结教训,纠正错误”。④前述理解要么将积极性、自主性和创造性(与我国《宪法》第3条第4款的表述有出入)混为一谈,要么只是对积极性的泛泛说明,而非对内涵结构的解释与呈现,更遑论能否经得起周延性标准的考问。

  笔者认为,破题的关键在于回归“积极性”的本源及其在央地关系场域中的制度形象。正如有学者指出的,“积极性”作为开放的不确定条款,不能仅以一般解释方法进行释义,还须依价值判断对其进行具体化,而为防止价值判断的肆意性则既应结合相关的具体条款,也要考虑社会情事等客观因素。⑤

  《现代汉语词典》对“积极”一词解释为:“肯定的,正面的,有利于发展的(多指抽象层面);进取的,热心的。”⑥显然后一种含义更契合本文论域。如此,需要追问的是:特定层级的地方得以“进取的、热心的”心态行使相关职权的基础又何在?所谓“热心的”,其前提在于“热心”的范围只能是该层级“力所能及”之畛域,而所谓“进取的”,其前提则在于该地方确有将特定主观意图付诸实践之能力。在现行体制下,“力所能及”之畛域显然属于该地方事权之范畴,而“付诸实践之能力”在现实中则更多体现为该地方所掌握财政资源的充沛程度。

  综上所述,“积极性”的内涵至少包括但不限于如下三点:一是事权范围的规范明确性;二是对与事权范围相匹配的财政资源的掌控;三是个别事权归属或财政资源争议的纠纷解决机制。

  在我国中央与地方关系的话语体系中,“两个积极性”乃常见的习惯表述。2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”然而,我国《宪法》第3条第4款实际上仅认可“地方的积极性”表述,“中央的积极性”缺乏明确的规范依据。对此应作何解?首先应从“两个积极性”的提法溯源开始。

  虽然早在根据地时期中国就建立了“统一领导、分级管理”的制度雏形,⑦但一般认为我国关于“中央和地方两个积极性”的提法源于1956年著名的《论十大关系》一文:“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对于我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”⑧实际上,中央对于相关问题的认识早在1949年《共同纲领》中即初现端倪,其第16条规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”其中虽无“积极性”的表述,但逻辑上实已暗含其中:“利于国家统一”面向中央,“利于因地制宜”面向地方,央地积极性内涵各有侧重。为迅速恢复国家经济,1950年起开始建立以集中统一为基础的财经管理体制,当时党内领导层即对“统一管理以后发挥地方积极性”的问题存在清醒认识。⑨正如费正清在《剑桥中华人民共和国史(1949-1965)》中指出的:“由于缺乏经验的政府机构刚刚立稳,只有初步的计划和统计能力,大部分事情必须交由大区去做。此外,由于地区间的情况和问题大不相同,中央的领导人对需要多么大的大区权力心中无数,于是容许相当程度的地方实验。”⑩然而颇有些出乎意料的是,“五四宪法”不仅没有将“国家统一”和“因地制宜”进一步规范化为“积极性”的提法,甚至都没有延续《共同纲领》对央地关系处理的基本原则的规定,这是由当时强调中央集权的指导思想所决定的(11)——1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体会议上即指出:“我们是中央集权,不是地方分权。一切法律都要由中央来制定,地方不能制定法律。中央可以改变地方的决定;下级要服从上级,地方要服从中央。”(12)“五四宪法”颁布两年后,虽然在《论十大关系》中明确提出了“两个积极性”的问题,但这里的“中央与地方关系”其实被更多地限定在经济层面甚至企业隶属关系的层面上(13)——“中央要发展工业,地方也要发展工业。就是中央直属的工业,也还是要靠地方协助。至于农业和商业,更需要依靠地方。总之,要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性。中央要巩固,就要注意地方的利益。”(14)另外,该文成文较早,虽曾于1965年12月和1975年7月形成了两个版本的整理稿,但均不同意公开发表,只同意发党内讨论征求意见,直到他逝世后的1976年12月才首次在《人民日报》公开发表。(15)其主要原因就在于本人对《论十大关系》的判断并未完全“拿得准”:“《论十大关系》究竟对不对?至少还要看五年。”(16)

  自1958年开始,中央开始大量下放权力,甚至“在十几天的时间内绝大部分中央企业事业单位下放给地方”。(17)1966年3月明确指出:“中央还是虚君共和好,只管大政方针、政策、计划。中央叫计划制造工厂,只管虚、不管实,也管点实,少管一点实。”(18)1970年9月,党的九届二中全会基本通过的《宪法》草案第23条由此提出的“在国家统一计划下充分发挥地方各级的积极性”,乃是宪法性文件第一次在央地关系层面提及“积极性”的表述,且从该表述所置身的规范语境来看,似乎也不再局限于经济领域。同年12月,会见斯诺时曾对此解释道:“就是要有两个积极性,中央的积极性和地方的积极性,让地方自己去搞,中央不要包办。统统抓在中央手里不行啊,管不了那么多啊!要学你们美国的办法,分到五十个州去。”(19)

  然而随着下放权力的弊端不断显现,“七五宪法”在一定程度上拨乱反正,其第10条明确规定了“充分发挥中央和地方两个积极性”。这样,不仅作为央地关系处理原则的积极性问题首次入宪,且中央的积极性问题也被给予了一定重视——“扩大地方权力当然要适度,应以不影响国家必要的集中统一为前提,而不能走到地区分割半分割的状态去”(20)——这其实也从侧面暗示了“中央的积极性”的核心内涵之一,即“国家的集中和统一”。

  “七八宪法”在承认前述判断的基础上又作了进一步发展,其第11条第2款“在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针”的规定蕴含三重信息:一是中央积极性和地方积极性依然处于同一位阶,这是对“七五宪法”的重申;二是所谓的“两个积极性”所置身的具体场域并非今天意义上的中央与地方职权划分,而仅聚焦“发展国民经济”,这与“七五宪法”“促进社会主义经济发展”的限定异曲同工;三是既然“中央统一领导”是“发挥中央积极性”的前提,则两者之间竞合或包含的关系在逻辑上难以成立,这又与“七五宪法”将中央统一领导直接作为中央积极性核心内容的立场存在本质差异。可见,虽然在现行宪法实施之前,地方积极性问题主要置身于经济语境,但这并不影响“中央不应过多干涉不该干涉的地方之事”早就作为隐含的制度价值粉墨登场。

  我国现行宪法首次明确提出在“中央和地方国家机构职权的划分”层面的积极性问题。从具体意图来看,对这一规范表述的诠释主要应明确立法机关对其“实际预期”(actual expectation)和“计划运用”(planned application)的具体设想。(21)

  第一,中央与地方的积极性问题从传统的经济领域转向更为宏观的国家职权划分领域。这源于1982年修宪时对中央与地方职权配置问题的空前关注。1980年10月7日,宪法修改委员会秘书处确定了宪法修改的九类重点题目,第四类即“在宪法中如何正确规定中央与地方关系”,尤其是“如何明确划分中央与地方的权限”。(22)1981年1月第一批外地专家学者座谈会上,吴家麟教授亦明确提出:“关于中央集权和地方分权,这个问题我们应慎重考虑。我们过去的问题是过分集中,但又要看到放弃集中也不行。”(23)可见,当时无论是立法机关还是专家学者,已对权力配置方面的央地关系问题应予关注达成共识。

  第二,从立法机关修宪的原初意图来看,除从经济拓展至权力配置的领域变更之外,“七八宪法”“中央与地方两个积极性”提法的逻辑仍应延续。彭线日下午召开的第五届全国人大常委会第二十三次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的说明》即指出:“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定中央和地方适当分权,在中央统一领导下,加强了地方的职权,肯定了省、***、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。”(24)既如此,为何现行我国《宪法》第3条第4款未明确提及“中央的积极性”呢?这或许是由于在修宪过程中,鉴于当时举国上下对权力高度集中所带来的一系列弊端的深刻反思,普遍认为特别突出“地方的积极性”更有利于拨乱反正,这也解释了1980年10月7日宪法修改委员会秘书处确定的宪法修改的九类重点题目中实际将“如何扩大地方的权限”作为“在宪法中正确规定央地关系”核心议题的原因。(25)

  第三,既然“中央的积极性”在逻辑上存在但却未明确提出,那么我国《宪法》第3条第4款中“遵循中央统一领导”的表述可否被视作“中央的积极性”的当然内涵呢?学界既有成果多倾向于肯定的回答,(26)但笔者以为不然。1982年2月的《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》中,该款的表述其实为:“中央和地方国家机关职权的划分,遵循既有利于中央的统一领导,又能充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”其中“既…又…”的句式表明“中央统一领导”和“发挥地方的主动、积极性”乃并列关系,故“中央统一领导”确有可能引申为“中央的积极性”。然而在1982年3月10日举行的宪法修改委员会分组讨论上,孙起孟却指出这种提法“不确切”,因为“‘职权’不同于‘权力’,特别是不应把中央统一领导与发挥地方主动性、积极性并提。考虑到国家很大,社会主义还在摸索前进,宪法修订后,还有台湾、香港、澳门问题,国境线很长,国际斗争复杂等,尤应强调中央的统一领导”,即该款的这种表述“没有突出以中央统一领导为主的精神,而是把两者并列起来”。(27)荣毅仁则在此意见基础上进一步完善了修改方案,最终形成了现行《宪法》的第3条第4款的表达模式。(28)由此可见,一方面,“中央的统一领导”是作为积极性的逻辑前提出场的,两者的本质区别在于,不论是立场还是路径,积极性的发挥在实践中具有一定的弹性空间,而“中央的统一领导”没有任何增减或形塑的余地,因为“中央与地方关系的关键,不在于谁在控制资源,而是谁在控制规制权”;(29)另一方面,虽然恩格斯坚信“集权是国家的本质,是国家的生命基础”,(30)但中央积极性并不必然表现出对事无巨细的“统一领导”的一味追求——既然中央积极性在本质上源于对国家整体利益的通盘考量,倘若适当放权所激发的地方积极性有利于国家整体利益,那么这种与“统一领导”存在形式冲突的放权又何尝不是中央积极性的应然组成部分?即“建立相对灵活的国家治理架构,从而达到在整体利益上中央与地方权力达到平衡”。(31)此外,有学者区分了我国《宪法》文本中存在“领导”与“领导和管理”两种表述(如第89条),(321)这是非常重要的视角,但笔者不赞同将其视为对中央绝对专属事项和相对专属事项的区分,而应看作对我国《宪法》第3条第4款的制度回应:“领导”对应“中央统一领导”,具有前提性与宏观性;“领导和管理”则聚焦具体的中央事权畛域问题,对应“中央积极性”的制度隐喻。

  当然,“中央的积极性”也并非不能从宪法文本上加以体认。由于中央实质代表了整个国家的根本利益,因此中央积极性的价值意义本质上就指向国家发展的根本任务,我国《宪法》序言第七段将其阐述为:“坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”由此,中央积极性的内涵可从如下两个角度解构。第一,为实现前述目标所必须掌握的中央事权和与之相匹配的事权执行要素(如财政资源),以及对全国范围内各级各类事权配置与调整的主导地位。如作为分税制的改革背景,1988年开始实行的财政大包干确立了地方利益的主动地位、增强了地方政府的财政权力,但同时却导致中央财政收支难以平衡、财政赤字居高不下、央企收入流失严重,最终导致中央财政的宏观调控能力严重弱化。(33)分税制的实施,恰恰是由中央动议并主导完成的以央地财政资源优化和重构进而倒逼事权结构完善的改革,意在通过纠偏过当的地方积极性以实现对中央积极性的维护。第二,具体到央地事权划分的语境中,宏观的“中央积极性”又可被逻辑解构为成百上千应当“充分发挥”的“地方积极性”,其含义包括两个方面:一是强调中央积极性本质上源于各地方积极性的有机整合,这也为我国《宪法》第3条第4款未在形式上明确提出中央积极性的处理方式提供了另一种解释进路;二是暗示对“积极性”内涵的理解在某种程度上可以以“地方积极性”的制度映射作为抓手,即前述事权划分的明确性、对与事权范围相匹配的财政资源的掌控和作为补充均衡机制的央地事权划分纠纷解决制度等。

  综上所述,中央积极性和地方积极性两个核心概念的“最大公约数”,集中体现为事权划分的明确与规范以及财力的科学匹配与相应保障。

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